参见李达编著：《中华人民共和国宪法讲话》，人民出版社1956年版，第235-243页。
各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告，组织执法检查。制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。
我们推进各领域改革，都是为了完善和发展中国特色社会主义制度，巩固党的执政基础、提高党的执政能力。草案规定：对监察机关移送的案件，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。在我国，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关等，都在党中央统一领导下行使公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。代表们对草案进行了认真研读讨论，总体赞成草案，同时提出了一些修改意见。要求对讯问和重要取证工作全程录音录像。
制定监察法，就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。2016年10月，党的十八届六中全会闭幕后，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即共同组成国家监察立法工作专班。[24] 周林刚：《中国宪法序言正当化修辞的时间意识》，《中外法学》2016年第3期，第589页。
毛泽东卸任国家主席后就出现了这种情况，根据宪法规定，国家主席刘少奇统帅全国武装力量，根据中国共产党的传统，中国共产党中央军事委员会主席毛泽东统帅全国武装力量。除了上述宪法上的特殊规定之外，国家主席和中央军事委员会的特别之处还在于，这两个机构都是党和国家一体化的，虽然它们形成的方式完全不同。八二宪法制定时吸取历史教训，则采取合署办公的模式，一套人马两块牌子，算是暂时化解了这一宪制危机。此外，宪法序言还规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商，其基础是爱国统一战线，其组织形式是中国人民政治协商会议。
也可能发生在行政机关与非政府组织之间，如国家体育总局、中华全国体育总会和中国奥委会合署办公。陈端洪教授认为八二宪法有五个根本法，第一根本法就是中国人民在共产党的领导下，不过这一格式化的表述并非宪法中的原文，宪法中的具体表述为中国共产党领导中国各族人民和中国各族人民将继续在中国共产党领导下。
但如果进一步深入讨论，这一委因其合署办公，有别于之前的一府两院，其党与国一体化的特殊性质具有重要的宪制意义。在识别出第一根本法之后，陈端洪教授认为中国宪法与政治理论的当务之急是建立一种关于‘中国人民在中国共产党的领导下的法权结构的理论，政治法权结构必须体现为一种具体的宪法结构，而不能停留在现在的绝对宪法和宪法律相分离的水平上。屠凯：《党内法规与国家法律共处中的两个问题》，《中国法律评论》2016年第3期，第47-51页。换句话说，党与人民之间的关系仍然是一种政治关系，尚未落实为一种法权关系。
为什么是主席负责而非委员会负责，或许跟委员会特殊的军事性质有关。[1]本文将在此基础上，关注此次改革中的一个惯常但却又非常重要的问题，即《方案》中所强调的党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，[2]也就是通常所说的一套人马两块牌子或一个机构两块牌子。本文将讨论此种政治关系在八二宪法中所呈现出来的宪制结构，主要体现在宪法序言和正文的前三条中。还有一种最重要也是最特殊的是党政（国）机关合署办公，最典型的是中华人民共和国中央军事委员会和中国共产党中央军事委员会合署办公，再比如国务院新闻办公室与中央对外宣传办公室、国务院台湾事务办公室与中央台湾工作办公室、国家档案局与中央档案馆合署办公。
[21]而即将成立的国家监察委员会同时兼具这两类国家机构的某些特性，按照《方案》和《决定》中的原则性规定，国家监察委员会因其合署办公而是党和国家一体化的，同时国家监察委员会由全国人民代表大会选举产生，对其负责受其监督。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。
刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指明：适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。最近这几年开展的党内立法工作，在笔者看来可谓上述领导原则法律化的一种尝试，但仍然尚未解决的问题是，这种领导原则及其法律化如何与国家法律相衔接，由此催生出党法关系、党规与国法关系等一系列问题。
[6]这一提法目前已经固定下来，成为标准讲法。《方案》和《决定》成为指导监察体制改革的规范性文件。[8]陈端洪教授的格式化表述中国人民在共产党的领导下没注意到这个区分的重要政法意义，虽然他在后面的论述中指出这一格式化的表述包含辩证统一的两个方面，但只有注意到中国各族人民和中国人民的上述区别，才能更好地理解和阐发辩证统一之中的巨大张力。监察委员会的权力来源是人民的赋权，但又要坚持党的统一领导，因此可以从三个层面来理解监察委员会设立所带来的党的领导与人民当家做主的辩证统一这一政治原则的法律化：第一，监察委员会与被监察对象即所有行使公权力的公职人员之间的关系将法律化，原来党的纪律监察委员会与党员之间的关系是党内关系，党的纪律检查委员会与国家公职人员之间的关系是政治关系，将来会转变为国家监察机关与被监察对象之间的法律关系，相应的监察手段也应该通过《监察法》或相关法律具体化，比如双规可能会改为留置，并对留置的时间和措施等加以具体明确的法律规定，赋予当事人寻求法律救济的途径。合署办公不是简单在物理空间上的合署，还涉及到人事、组织、机制上的合署，一套人马其意在此。[14] 综上所述，八二宪法体制在主权层面上的核心问题是：第一，八二宪法内含着一个复合的主权结构，即党的领导与人民当家做主的辩证统一。
二、八二宪法体制 在讨论监察委员会的设立可能导致八二宪法体制重塑之前，有必要先讨论一下八二宪法体制。这或许可以解释为什么党领导的只能是中国各族人民而非中国人民，主权者无须也不能被领导，宪法序言中的这个区分有重大的政法意义，有待进一步的阐发。
毫无疑问，这是对现行的党的纪律检查委员会和行政系统的监察机关合署办公的承继，[3]但由于此次监察体制改革在国家层面上涉及到八二宪法体制的变革，因此合署办公具有重大的宪制意义，昭示着八二宪法体制的重塑。[11] 关于中国宪法中的专政概念的内涵及意义变迁，参见周林刚：《我国宪法上的专政概念与平等原则》，《中国法律评论》2016年第4期，第107-121页。
花费如此多的笔墨做上述铺垫，目的是为了指出，宪法第三章国家机构中的中央国家机构实际上有两种不同的类型：一类是党和国家一体化的国家主席和中央军事委员会，虽然由全国人民代表大会选举产生，但并不对其负责和报告工作，也不受其监督。童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期，第1-8页。
因此如何将党的领导法权结构化并且与人民主权的法权结构相衔接，是中国宪法研究所要解决的首要问题，也是最困难的问题，由此也催生出各种各样的理论尝试，如高全喜教授的政治宪法学论说，陈端洪教授的二元代表制，强世功教授的不成文宪法与党章宪法论，柯华庆教授的党导立宪制。童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期，第3-13页。关于党的历史上的监察委员会、纪律检查委员会与国家历史上的人民监察委员会、监察部的分分合合，参见参见徐理响：《现代国家治理中的合署办公体制探析——以纪检监察合署办公为例》，《求索》2015年第8期，第10-11页。[15] 高全喜：《政治宪法学纲要》，中央编译出版社2014年版。
参见乔瓦尼·萨拖利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2019年版，第509-512页。[16]国家主席由全国人民代表大会选举产生，但并不对全国人民代表大会及其常务委员会负责和报告工作，这或许是因为在传统的理论中，国家主席与全国人民代表大会常务委员会共同履行国家元首职责，[17]国家元首是国家的象征和代表，不应对其他机构负责和报告工作。
[9]共和主义有复杂的历史传统和政治内涵，人民民主未必可以视为共和主义原则的体现，[10]而专政这个概念也未必能够涵盖党的领导，[11]因此笔者认为这个概括需要做一些修正，中国宪法第一根本法需要将宪法序言和正文第一、二、三条结合起来看，那就是人民当家做主和党的领导的辩证统一，而中国人民在共产党的领导下显然不足以概括这个辩证统一。这一变迁的积极意义在于，党的领导将逐步被法权化，纳入到宪制结构中，从而使得党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一不再是一种政治宣示和政治原则，而成为一种宪制结构，并为宪制结构的进一步演进打下基础，监察委员会的设立是一次重要的尝试，其宪制意义值得认真对待。
[7] 八二宪法体制的核心是党与人民之间的关系。一方面宪法本身的更迭也标识着每部宪法的时间属性。
……这里说的绝对宪法和宪法律分离，就是指共产党的领导权和国家权力的组织没有在宪法律上形成一种具体的结构。王旭：《国家监察机构设置的宪法学思考》，《中国政法大学学报》2017年第1期。[12] 陈端洪著著：《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版，第285-286页。《人民法院组织法》中规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作（第十七条），《人民检察院组织法》中规定最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作（第十条），两部组织法都是1979年制定的，两部组织法中均规定报告工作，但八二宪法中却没有规定，不知原因所在。
[23] 周林刚：《中国宪法序言正当化修辞的时间意识》，《中外法学》2016年第3期，第589页。但在宪法第三章国家机构中，有两个国家机构比较特殊，一个是国家主席，一个是中央军事委员会，它们不属于上述国家行政机关、审判机关和检察机关。
[6] 胡锦涛：《在纪念宪法施行二十周年上的讲话》，2002年12月4日。党的总书记/国家主席担任中央军事委员会主席已经称为宪法惯例。
回溯一下八二宪法制定以来的变迁史，考虑到中央军事委员会的特殊性质，考虑到三位一体最高领导人体制的逐步形成，考虑到小组治理在事实上重塑了八二宪法体制下内政和外交权力格局及其对国务院地位的影响，考虑到国家监察委员会合署办公的性质及其对检察体制的冲击，我们或许可以做一个大胆的预测，八二宪法体制已然发生一定程度上权力结构变迁，监察委员会的设立则昭示着未来变迁的方向，也就是说党的领导与人民当家做主的辩证统一将进一步法权结构化。中国共产党第十五次全国代表大会上修改通过的党章在总纲中则规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导，这一规定成为日后政治话语中有关党的领导的标准说法。
